zabika.ru 1 2 ... 8 9

Введение

В современном мире в последнее десятилетие XX века четко проявилась тенденция открытости и прозрачности государственного управления, характерная для большинства государств, в том числе и для тех стран, где сравнительно недавно начались демократические преобразования. Прозрачность рассматривается как основное условие открытости решений властных структур, становления демократии.

Так как бюджет во всех странах – главный политический и финансовый инструмент государственной политики, такие тенденции проявляются, прежде всего, в бюджетной сфере.

Интерес к повышению прозрачности бюджета и бюджетного процесса имеют различные субъекты: международные финансовые институты, представители законодательной и исполнительной власти, население и, главным образом, его социально активная часть, объединяющаяся в некоммерческие организации (НКО) и представляющая в бюджетном процессе интересы определенных групп населения. При этом различные субъекты могут иметь разнонаправленные цели (макроэкономическая стабильность, обоснованность кредитов, выборный процесс, повышение инвестиционной привлекательности, уменьшение коррупции, контроль расходования бюджетных средств, получение средств из бюджета и т.д.).

С позиции населения и институтов гражданского общества прозрачность позволяет каждому члену общества видеть, на какие цели и насколько эффективно расходуются налоги, которые он платит, что способствует повышению собираемости налогов, составляющих основу доходной части бюджета. Прозрачность позволяет реализовать право общественности на информацию о бюджете и учесть ее точку зрения в конечных решениях по бюджету (приоритеты, распределение ресурсов и т.д.). Прозрачность повышает доверие экономических субъектов, населения и институтов гражданского общества к власти, поскольку в этом случае они лучше понимают ее политику, больше доверяют ей, что создает предпосылки для общественного согласия. Прозрачность и общественное участие содействуют повышению эффективности расходования бюджетных средств и социальной политики, формированию системы профильного взаимодействия государства и НКО. С позиции власти и финансовых институтов прозрачность – предпосылка макроэкономической и финансовой стабильности в стране и регионе, т.к. быстрее могут быть сделаны необходимые изменения для предотвращения кризиса. Внимание международных финансовых институтов к прозрачности финансовых процессов возросло в связи с глобализацией, усилившей взаимозависимость национальных экономик. Прозрачность делает политику национального и регионального правительства более открытой для мирового сообщества, что повышает инвестиционную привлекательность страны и ее регионов и способствует росту инвестиций в экономику. Прозрачность повышает ответственность исполнительной власти за разработку и исполнение бюджета, поскольку создаются предпосылки контроля качества принимаемых по бюджету решений и его исполнения со стороны законодательной власти и общественности, контроля за целевым и рациональным расходованием средств бюджета. Поэтому прозрачность бюджета является одним из инструментов борьбы с коррупцией, поскольку сужается поле возможностей для коррупционных сделок и соглашений.


Первый шаг на пути формализации требований прозрачности был сделан 16 апреля 1968 г.: Международный Валютный Фонд (МВФ) опубликовал «Кодекс надлежащей практики применительно к прозрачности в налогово-бюджетной сфере» (далее «Кодекс прозрачности МВФ») и обратился к государствам – членам МВФ с призывом провести его в жизнь. Принципы и практика, изложенные в Кодексе, выработаны на основе опыта налогово-бюджетного управления в государствах-членах. Кодекс прозрачности МВФ носит рекомендательный характер, ограничен рамками финансовой политики, адресован, прежде всего, правительствам государств-членов МВФ и не рассматривает проблему общественного участия в бюджетном процессе.

Повышение прозрачности бюджетного процессе может быть инициировано не только финансовыми институтами или властью, но и извне бюджетной системы – институтами гражданского общества, что позволяет реализовать более широкий подход к проблеме прозрачности, объединив проблемы прозрачности бюджета и активности общественного участия. В мировой практике именно такой подход получает все большее развитие1.

Когда СПб Центр «Стратегия» в 1998 году начал проектную деятельность в области прозрачности бюджетного процесса, само понятие «прозрачный бюджет» было новым и непривычным как для представительной власти, так и для общественности. Потребовалась большая работа по продвижению идеи прозрачности среди некоммерческих организаций (НКО), представителей властных структур и органов МСУ В настоящее время работы по оценке и анализу прозрачности и общественного участия в бюджетном процессе проведены в регионах на уровне субъекта Федерации (Новосибирская, Самарская, Сахалинская, Псковская области и Санкт-Петербург) и муниципальные образования (города Мурманск, Петрозаводск и Великие Луки). В этом направлении проводились работы в Южном региональном ресурсном центре (г. Краснодар), Ярославской, Ростовской областях и ряде других регионов.

Суть прозрачности бюджета и бюджетного процесса определяется не только доступностью информации для общественности. Прозрачность является необходимым условием общественного участия, но недостаточным. Прозрачность бюджета, будучи инструментом развития демократии, в свою очередь зависит от ее зрелости, т.е. готовности и способности населения и институтов гражданского общества осуществлять общественный контроль прозрачности бюджетного процесса и участвовать в принятии решений по вопросам бюджетной политики, отстаивая интересы территориального сообщества.


При таком подходе эффективная работа по освоению и продвижению социальной технологии «Прозрачный бюджет» должна опираться на комплекс методически описанных действий, позволяющих специалистам (прежде всего из третьего сектора) осуществлять общественное участие в бюджетном процессе. Главная проблема организации таких работ – методический инструментарий.

В ходе реализации программы «Прозрачный бюджет» проект «Городские жители и власти – на пути к сотрудничеству: бюджет, который можно понять и на который можно влиять», поддержанный фондом Форда (1998 – 2004гг.); проект «Предупреждение коррупции в бюджетном процессе российских регионов», поддержан ОБСЕ (2000-2002); проект «Повышение эффективности управления государственным и муниципальным жилищно-коммунальным хозяйством путем вовлечения граждан в обсуждение и решение данной проблемы», поддержанный программой DISPS Британского совета – Центром «Стратегия был накоплен значительный опыт в области общественного участия в бюджетном процессе. При реализации проектов в качестве главной ставилась задача обоснования сущности социальной программы «Прозрачный бюджет» и методического описания действий и процедур при ее освоении и продвижении.

Ниже приводятся методические рекомендации по освоению и продвижению социальной технологии «Прозрачный бюджет», разработанные Центром «Стратегия» с учетом международного опыта и опыта реализации данной социальной технологии в регионах России.
1. Общие положения
1.1 Назначение, цель и задачи методических рекомендаций
Данные методические рекомендации предназначены для НКО, выступающих инициаторами освоения и продвижения социальной технологии «Прозрачный бюджет» в регионе (муниципальном образовании).

Целью методических рекомендаций является регламентация и стандартизация методических приемов и процедур освоения и продвижения данной социальной технологии.

Основные задачи:

  • определить основных субъектов, инициирующих повышение прозрачности бюджетного процесса;


  • рассмотреть сущность и структуру социальной технологии «Прозрачный бюджет»;

  • обосновать данную технологию как инновацию, инициируемую НКО;

  • дать методические рекомендации по основным (технология оценки и анализа прозрачности бюджетного процесса; технология прикладного бюджетного анализа и технология общественного участия) и обеспечивающим (образовательные технологии и технология внесения законодательных инициатив) технологиям;

  • предложить организационную схему освоения и продвижения социальной технологии «Прозрачный бюджет»;

  • раскрыть содержание основных этапов освоения и продвижения;

  • рассмотреть социальную технологию «Прозрачный бюджет» как коммуникационный процесс.

Основными потребителями результатов освоения и продвижения социальной технологии «Прозрачный бюджет» могут быть не только участники бюджетного процесса, но и все те, кто может в своей деятельности использовать эти результаты:

  • законодательная (представительная) власть (региональный и муниципальный уровень);

  • исполнительная власть;

  • НКО и их объединения;

  • организации-бюджетополучатели;

  • СМИ;

  • ресурсные центры;

  • контрольно-счетная палата;

  • межрегиональные ассоциации экономического сотрудничества;

  • ассоциации муниципальных образований;

  • ассоциации предпринимателей и предпринимательские структуры;

  • научно-исследовательские центры.


1.2 Социальная технология «Прозрачный бюджет» как инновация, инициируемая НКО
Технология (греч. techne – искусство и logos – слово, учение) – способ преобразования вещества, энергии, информации. Технология воплощает в себе методы, приемы, последовательность операций и процедур, совокупность которых образует технологический процесс.

Будучи одним из видов технологии социальная технология представляет собой способ организации и упорядочения целесообразной практической деятельности, совокупность приемов, направленных на преобразование какой-либо социально-экономической системы (объекта) с целью достижения заданных результатов. Социальная технология, как и любая другая, алгоритмизирует деятельность и поэтому может быть многократно применена, тиражирована для решения определенных задач.


Результаты тиражирования достигаются посредством трансляции профессиональной культуры, лежащей в основе данной технологии. При этом в социальных технологиях технологическая деятельность направлена на трансформацию знаний о системе (объекте) в средство практической деятельности, связанной с реальным участием граждан, групп интересов и т.д. в управлении на правах полноправного партнера.

С учетом сказанного социальная технология «Прозрачный бюджет» – комплекс методически описанных действий, позволяющих специалистам, прежде всего из третьего сектора осуществлять общественное участие в бюджетном процессе с целью повышения эффективности бюджетного процесса и достижению лучшего социального эффекта. Социальная технология «Прозрачный бюджет» как комплексная технология включает в себя основные и обеспечивающие технологии1:

Основные:


  • технология оценки и анализа прозрачности бюджета и бюджетного процесса;

  • технология прикладного бюджетного анализа;

  • технология общественного участия.

Обеспечивающие:

  • образовательные технологии;

  • технологии внесения законодательных инициатив, расширяющих возможность общественного участия в бюджетном процессе.

Такое разделение обусловлено следующими обстоятельствами: чтобы реализовалось общественное участие, общественность должна обладать знаниями по конкретным социальным проблемам, решение которых предусмотрено за счет бюджетного финансирования. Для этого необходим прикладной бюджетный анализ, который возможен, только если бюджетный процесс прозрачен, бюджетная информация доступна для НКО и экспертов. Поэтому социальная технология «Прозрачный бюджет» реализуется только тогда, когда имеют место три тесно взаимосвязанные между собой основные технологии.

Образовательные технологии создают условия для эффективного продвижения данной социальной технологии путем повышения квалификации и профессионализма представителей власти и НКО в области прозрачности бюджета и межсекторного взаимодействия, расширяют законодательное и информационное поле общественного участия в бюджетном процессе.


Инновационный характер социальной технологии «Прозрачный бюджет» определяется следующими ее характеристиками:


  • технология обладает признаком уникальности, поскольку в России реализуется впервые и полигон ее освоения до сих пор относительно невелика (7 субъектов Федерации, 3 муниципальных образований);

  • технология как форма социальных отношений основана на межсекторном взаимодействии, при котором граждане (население), представляющие их интересы организации из объекта управления становится субъектом управления, участвующим в принятии решений;

  • технология как единство программного, интеллектуального, методического, финансового обеспечения встроена в сеть социально-экономических и политических отношений на данной территории (бюджет как финансовый, политический, экономический, социальный инструмент);

  • технология изменяет качественный характер управленческих задач в области бюджетной политики, их выполнение, финансовые и информационные потоки, а также оказывает влияние на требуемую квалификацию во всех трех секторах (власть, НКО, бизнес), стили управления и коммуникаций, воздействует на организационную культуру;

  • технология в отличие от традиционно используемых, совершенствование которых позволяет решать те же задачи и теми же способами, но более продуктивно, создает условия для решения социальных проблем «по-другому», с учетом интересов потребителей социальных услуг на условиях равноправного партнерства;

  • в основе технологии - междисциплинарный подход, поскольку ее разработка и освоение основаны на использовании различных областей знания: экономка, финансы, право, менеджмент, политология, социология, психология и др.

Отличительная особенность социальной технологии «Прозрачный бюджет» в том, что она инициирована НКО и в настоящее время практически не представлена в системе формального образования, в академической науке. Данный факт – свидетельство того, что некоммерческий сектор в России, хотя и находится в стадии становления, уже имеет позитивный опыт, который целесообразно передать в систему формального образования с тем, чтобы готовить будущих чиновников, представителей некоммерческого сектора и бизнеса к практической работе в условиях межсекторного взаимодействия.



  1. Методические рекомендации по основным и обеспечивающим технологиям




    1. Технология оценки и анализа прозрачности и общественного участия в бюджетном процессе


Общие положения
Прозрачность бюджета и бюджетного процесса – это:

  • четкость роли и функций органов управления в бюджетной сфере;

  • открытость подготовки и исполнения бюджета и бюджетной отчетности;

  • открытый доступ для общественности информации о бюджетном процессе и бюджете;

  • наличие условий для участия общественности в бюджетном процессе.

Объект оценки и анализа прозрачности – бюджет, бюджетный процесс и условия общественного участия в бюджетном процессе.

Предмет оценки и анализа прозрачности - отношения, имеющие место между участниками бюджетного процесса (исполнительная, законодательная и представительная власть) на различных уровнях бюджетной системы, а также между участниками бюджетного процесса и общественностью.

Технология оценки и анализа прозрачности – это методически описанная последовательность действий, приемов, этапов, реализация которых позволяет дать оценку прозрачности реального бюджетного процесса и бюджета, выявить зоны «минимальной прозрачности» и оценить возможности для общественного участия.

Методическая регламентация работ создает предпосылки для проведения оценки и анализа прозрачности на единых методических принципах и дает возможность сопоставить полученные результаты на межрегиональном и межмуниципальном уровнях.

Для того чтобы провести анализ какого-либо процесса или явления, необходимо его измерить, т.е. оценить количественно или качественно. Для измерения и оценки прозрачности с учетом имеющегося зарубежного опыта, сложности и многоаспектности объекта измерения, отсутствия измерителей, основанных на статистике или первичном учете, целесообразно использовать метод экспертных оценок.

Методический инструментарий
Методический инструментарий для оценки прозрачности включает опросник – анкету для опроса экспертов1.

Анкета для опроса экспертов по оценке прозрачности бюджетного процесса и общественного участия в муниципальном образовании включает 60 вопросов, в субъекте Федерации – 58, которые объединены в следующие пять разделов2:


  • Юридические аспекты прозрачности.

  • Ответственность при расходовании средств.

  • Бюджетная информация и бюджетная документация.

  • Анализ исполнения бюджета.

  • Участие общественности в бюджетном процессе.

Эксперт оценивает прозрачность отдельно по каждому разделу.

Так, например, при оценке прозрачности бюджетного процесса в субъекте РФ по первому разделу «Юридические аспекты прозрачности», эксперт отвечает на следующие вопросы:

  • закреплены ли законодательно требования прозрачности к бюджетному процессу и реализуются ли на практике требования к бюджетной отчетности и прозрачности;

  • существует ли Закон о бюджетном процессе, формирующий нормы и правила составления бюджета; насколько ясно определены в бюджетном процессе функции исполнительной и законодательной властей; четко ли определяются права и ответственность участников бюджетного процесса по всем его этапам; существует ли перечень сфер деятельности, для развития которых администрация может использовать бюджетные средства или бюджетные гарантии; каковы нормативно-правовые основы контроля за исполнением бюджета;
  • несколько ясны налоговые полномочия и ответственность органов власти данного субъекта РФ; существует ли законодательная основа регионального налогообложения (в рамках компетенции органов власти субъекта РФ); насколько стабильны положения и процедуры налогообложения на территории субъекта РФ; существует ли значительное расхождение между требованиями правовых актов и фактическим налогообложением, насколько ясны для налогоплательщиков положения и процедуры налогообложения, какое количество подзаконных актов регулирует налогообложение на территории субъекта РФ;


  • имеет ли место централизация субъектом РФ полномочий и ресурсов в рамках действующего законодательства;

По второму разделу – «Ответственность при расходовании средств на уровне субъекта РФ» – эксперт оценивает прозрачность, определяя собственную позицию по следующим вопросам:

  • каков механизм распределения прав и ответственности по расходным полномочиям между органами власти РФ и субъекта РФ;

  • насколько ясна практическая ответственность за расходование средств на уровне субъекта РФ;

  • четко ли определены конкретные статьи и виды расходов, осуществляемых исключительно из бюджета субъекта РФ;

  • происходит ли сокрытие бюджетной информации (о дополнительных доходах и возможном снижении расходов).

Третий раздел – «Бюджетная информация и бюджетная документация» – включает следующие вопросы, отвечая на которые эксперт дает общую оценку прозрачности по разделу:

  • полнота бюджетной информации и параметры, предусмотренные в описании бюджетной политики субъекта РФ;

  • полнота и доступность для депутатов информации по экономическим прогнозам, лежащим в основе бюджетной политики и наличие независимых экспертных оценок бюджетной информации;

  • насколько реалистичны среднесрочные экономические прогнозы, как часто публикуются среднесрочные прогнозы и как часто обновляются среднесрочные параметры социально-экономических прогнозов;

  • доступна ли информация о методической базе формирования проекта бюджета; содержит ли проект бюджета информацию по финансовым рискам и экономической динамике РФ; на каких документах основывается составление проекта бюджета; какие классификации представлены в бюджетной документации;
  • насколько широко отражена внебюджетная деятельность исполнительного органа власти в бюджетной документации; насколько подконтрольны законодательной власти механизмы координации и управления бюджетной и внебюджетной деятельностью; насколько внебюджетные средства консолидированы в бюджете;


  • какова полнота текущей отчетности об исполнении бюджета для законодательной власти; доступна ли для депутатов информация о состоянии счетов (например, объем наличности или прирост задолженности) и их использовании по бюджету и счетам органа власти субъекта РФ;

  • описаны ли в бюджетной документации ожидаемые результаты и механизм контроля их достижения по программам и мероприятиям, финансируемым из бюджета; определяются ли по конкурсу исполнители отдельных мероприятий и получатели средств по региональным программам.


По четвертому разделу - «Анализ исполнения бюджета» – предполагается, что мнение эксперта о прозрачности данного раздела формируется в результате ответа на вопросы:

  • осуществляется ли переход на казначейскую систему исполнения бюджета РФ;

  • существуют ли независимые организации, способные заниматься аудитом бюджета, привлекаются ли они к аудиту бюджета и каков эффект от рекомендаций и результатов проверки; является ли служба статистики независимой от исполнительной власти субъекта РФ;

  • существует ли система заблаговременного предупреждения от перерасхода бюджетных средств (в целом и по статьям); существуют ли процедуры и правила, регулирующие расходование средств из резервного фонда и фонда чрезвычайных расходов, и отчетность по расходованию этих средств;

  • каков механизм размещения регионального заказа, существует ли Положение о региональном заказе и в каком объеме проходит выполнение условий конкурса.


И, наконец, пятый раздел – «Участие общественности в бюджетном процессе» – оценку прозрачности эксперт дает, оценивая следующие составляющие:

  • закреплены ли в нормативно-правовых актах данного уровня власти требования доступности бюджетной информации для общественности и требования по обеспечению условий общественного участия;
  • существует ли потребность общественности и СМИ в информации о бюджете и бюджетном процессе, и какова практическая доступность и полнота бюджетной информации для общественности; существует ли практика независимого анализа бюджета и бюджетного процесса;


  • участвует ли общественность в бюджетном процессе, и имеются ли результаты такого участия.

Анкета экспертного опроса для муниципальных образований содержит аналогичный перечень вопросов применительно к муниципальному уровню.
В обеих анкетах соблюдается общий принцип: оценка прозрачности осуществляется с помощью закрытых вопросов, варианты ответов дифференцируют оценки прозрачности от минимума до максимума.
Этапы оценки и анализа прозрачности и общественного участия
Этап 1. Отбор экспертов-респондентов.

Экспертов-респондентов следует выбирать с учетом следующих критериев:

  • компетентность в области бюджетного процесса и общественного участия, в том числе и по формальному признаку (профессиональный и должностной статус);

  • знание специфических особенностей и практики бюджетного процесса в данном МО или субъекте РФ;

  • авторитетность во властных структурах и среди НКО;

  • согласие и готовность принять участие в экспертном опросе.

В группу респондентов эксперты могут быть отобраны по следующей квоте, определяющей равное представительство:

  • депутаты законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ или муниципального образования – 4 эксперта;

  • сотрудники органов исполнительной власти – 4 эксперта;

  • представители НКО, СМИ, независимые эксперты – 4 эксперта.

При выборе экспертов важно найти специалистов, нейтрально относящихся к действующей власти, с тем, чтобы минимизировать их личностные и идеологические антипатии/симпатии.

Таким образом, в качестве экспертов-респондентов выбираются лица, которые в силу своего должностного или социального статуса, прошлой и/или настоящей деятельности обладают глубокими знаниями в области законодательных основ и практики бюджетного процесса, а также общественного участия. С учетом ресурсных возможностей одной из задач может быть выбор респондентов, согласных выступить в качестве экспертов без прямого вознаграждения за участие в экспертизе.


Отбор экспертов может производиться двумя способами по упрощенной и полной (двухуровневой) схеме. Использование упрощенной схемы целесообразно, если в силу региональной специфики (например, узкая экспертная база) затруднительно использовать двухуровневую схему.

Отбор экспертов-респондентов по упрощенной схеме включает два этапа:


  • составление списка потенциальных респондентов, когда инициатор социальной технологии «Прозрачный бюджет» на свое усмотрение и под свою ответственность сам подбирает квалифицированных экспертов-респондентов по квоте, принимая во внимание реальные возможности привлечения каждого эксперта, ориентируясь, в том числе, на наличие у него нематериальной мотивации;

  • уточнение персонального состава респондентов путем окончательного согласования с экспертами возможности их участия в экспертном опросе.

Отбор экспертов-респондентов по двухуровневой схеме включает следующие этапы:

  • исполнительная власть (руководитель финансового или экономического отдела администрации);

  • законодательная власть (руководитель бюджетного комитета законодательного (представительного) органа власти или ведущие сотрудники аппарата, имеющие отношение к бюджетно-финансовой сфере);

  • НКО, иные общественные организации;

  • СМИ и независимые эксперты.

  • отбор экспертов-респондентов: эксперт первого уровня, ознакомившийся с анкетой экспертного опроса, составляет список рекомендуемых им экспертов-респондентов для каждого раздела анкеты;

  • инициатор социальной технологии «Прозрачный бюджет» составляет итоговый список экспертов-респондентов на основе максимального числа совпадений в списках экспертов первого уровня;
  • по результатам предварительного отбора экспертов-респондентов проводится уточнение их персонального состава путем согласования возможности их участия в экспертном опросе.


Для оценки квалификации экспертов может быть использована самооценка компетентности, определяемая по 10-балльной шкале в следующих областях: законодательные основы бюджетного процесса, практическая реализация бюджетного процесса, общественное участие в бюджетном процессе.
Этап 2. Организация экспертного опроса и обработка его результатов.

Экспертный опрос целесообразно проводить в форме развернутого интервью с респондентами с использованием диктофонов, что позволяет расширить возможности для учета комментариев экспертов.

В ходе интервью эксперт отвечает на вопросы анкеты, по каждому разделу дает общую качественную оценку прозрачности в терминах «слабая», «умеренная», «высокая» и дает комментарии, в которых обосновывает свою позицию по выбранному варианту опыта.

На основе полученных качественных оценок прозрачности могут быть рассчитаны количественные оценки прозрачности двумя способами:

  • общая количественная оценка прозрачности по разделу на основе обобщенной оценки эксперта («высокая», «умеренная», «слабая»);

  • общая средняя арифметическая оценка прозрачности по разделу, рассчитанная на основе ответов экспертов по каждому вопросу данного раздела.

Полученные количественные оценки прозрачности при всей условности используемого подхода, во-первых, позволяют дифференцировать оценки; во-вторых, дают возможность сопоставить общую оценку прозрачности по разделам с ответами экспертов на вопросы, оценивающими отдельные характеристики прозрачности данного раздела (общая средняя арифметическая оценка); в третьих, расширяют базу для сравнительной оценки и анализа прозрачности бюджетного процесса и общественного участия.

Эксперт-интервьюер, либо специалист, ответственный за организацию опроса, по результатам проведенного опроса представляет аналитический отчет, в котором даны:

  • оценки прозрачности по каждому разделу анкеты;
  • оценки согласованности мнений экспертов;


  • выводы, которые сделаны на основе комментариев экспертов-респондентов;

  • зависимость оценок прозрачности от самооценки компетентности.


Этап 3. Анализ прозрачности бюджетного процесса и общественного участия.

Информационной базой анализа являются результаты оценки прозрачности бюджетного процесса и общественного участия, полученные на основе экспертного опроса.

Анкета (опросник) в ходе экспертного опроса рассматривается не только как инструмент оценки, но и как инструмент повышения компетентности в данной области представителей НКО и депутатов, определения основных направлений повышения прозрачности бюджетного процесса.

При проведении анализа выделяют следующие аналитические блоки:

  1. Анализ состояния бюджетного процесса и общественного участия с точки зрения прозрачности.

  2. Анализ динамики этого процесса.

Основа анализа – содержательная интерпретация оценок прозрачности, полученных в ходе экспертных опросов.

Содержательный анализ результатов повторного опроса по отношению к результатам предшествующего позволит выявить изменения законодательства, практики бюджетной работы с точки зрения общественного участия.

В ходе анализа прозрачности целесообразно использовать наиболее интересные публикации в СМИ по проблемам прозрачности бюджетного процесса и общественного участия. Анализ прозрачности бюджетного процесса и общественного участия так же, как и оценка, проводится в регионах-участниках проекта по пяти направлениям1:

  1. юридические аспекты прозрачности;

  2. ответственность при расходовании средств;

  3. бюджетная информация и бюджетная документация;

  4. анализ исполнения бюджета;

  5. участие общественности в бюджетном процессе.

Зонами особого внимания экспертов, выполняющих в регионах анализ прозрачности и общественного участия, должны быть следующие:


  • области максимальной и минимальной прозрачности;

  • «болевые точки» с учетом региональной специфики;

  • главные факторы, влияющие на прозрачность, и их взаимосвязь;

  • условия и возможности общественного участия в бюджетном процессе и его динамика.

При проведении анализа прозрачности и общественного участия в бюджетном процессе целесообразно обратить внимание на «болевые точки», которые в большей или меньшей степени характерны для большинства российских регионов:

  • механизм распределения прав и ответственности по расходным полномочиям между федеральным уровнем и субъектом РФ, между субъектом РФ и муниципальными образованиями;

  • практика расходования бюджетных средств на основе конкурсных процедур, при этом наличие Положения о региональном (городском, муниципальном) заказе – безусловно, положительный факт, однако не исключает ситуации, при которой организация конкурсных процедур является зоной минимальной прозрачности;

  • законодательное закрепление права общественности на получение бюджетной информации и участие в бюджетном процессе, в том числе в форме общественных слушаний по бюджету;

  • доступность и полнота бюджетной информации для независимых экспертов и общественности, особенно в части методической базы формирования бюджета и целевых программ;

  • закрепление перечня видов деятельности, финансируемых из бюджета, что снижает возможность нецелевого использования бюджетных средств;

  • независимый аудит бюджета как зона минимальной прозрачности: наличие организаций, способных проводить независимый аудит бюджета, практика такого аудита;

  • недостаточная активность и мотивация НКО в участии в бюджетном процессе.

По результатам анализа необходимо сделать вывод, какие изменения происходят в прозрачности бюджетного процесса и общественном участии, наметились ли некоторые позитивные тенденции, «отдачу» от которых можно ожидать в будущем, в том числе:


  • изменения федерального законодательства в налогово-бюджетной сфере, создают ли более жесткие условия функционирования финансовой системы, особенно в регионах-донорах;

  • способствует ли прозрачности бюджетного процесса четкое выстраивание «вертикали власти», централизация полномочий ресурсов, соответственно, на федеральном и региональном уровне (субъекты РФ), сокращается ли собственная финансовая база, особенно на уровне муниципальных образований;

  • оказывает ли реформирование системы региональных финансов значительное влияние на прозрачность бюджетного процесса и ее динамику;

  • сам факт реализации социальной технологии «Прозрачный бюджет» в регионе оказывает ли позитивное влияние на прозрачность и общественное участие в бюджетном процессе;

  • меняется ли менталитет представителей власти и исполнительной и законодательной (представительной), осознается ли актуальность проблемы прозрачности и общественного участия;

  • расширяется ли круг НКО, реально участвующих в бюджетном процессе;

  • способствуют ли общественные слушания, круглые столы, семинары выработке «общего языка» и подходов к совместному решению проблем, финансируемых из бюджета, особенно в области социальной политики;

  • представители властных структур, выступающие в программе как эксперты или аналитики, становятся ли «проводниками» идей прозрачности.



    1. Технология прикладного бюджетного анализа


Общие положения
Прикладной бюджетный анализ – это метод исследования социальных проблем, решение которых финансируется из бюджета. Прикладной бюджетный анализ, как форма конструктивного участия НКО, способствует улучшению бюджетных решений и повышению качества бюджета разными методами:
  • обучение: в процессе анализа и распространения его результатов повышается уровень компетентности участников процесса;


  • привлечение внимания к проблемам граждан: при анализе бюджета с позиции различных групп населения выдвигаются острейшие социальные проблемы;

  • поиск альтернативных решений проблем: независимый бюджетный анализ способствует изучению опыта решения подобных проблем в других регионах и странах;

  • общественный контроль: через анализ бюджета НКО могут обеспечить подотчетность органов власти населению.

НКО, используя прикладной бюджетный анализ, имеют потенциальную возможность сделать бюджет более доступным и понятным большему количеству граждан, начиная от депутатов до групп интересов, которым бюджет зачастую представляется загадочным и слишком сложным. Анализ может сделать бюджет доступным для таких участников и вовлечет их в процесс обсуждения и принятия решений.

Прикладной бюджетный анализ необходим для того, чтобы дать инструмент, с помощью которого НКО могут усилить подотчетность органов власти общественности и обеспечить учет в бюджетной политике интересов незащищенных групп граждан и интересов развития территории.

Цель анализа - оценка ключевых параметров бюджета, качества бюджетного процесса, влияния бюджета на положение граждан.

Предмет анализа - влияние отраженной в бюджете политики соответствующего органа власти на социальное развитие рассматриваемой территории, а также соответствие бюджета принципам открытости, гласности, социальной направленности (обеспечение прав граждан на социальные услуги).

Для того чтобы прикладной бюджетный анализ был успешным он должен быть достоверным, доступным, своевременным и полезным для тех, кто принимает решения.

Достоверность. Потребители анализа будут больше принимать во внимание результаты ПБА, если они уверены в правильности и достоверности материалов. Важно сосредотачиваться на фактах во избежание предвзятой оценки той или иной бюджетной ситуации. Достоверность анализа может обеспечиваться и путем сотрудничества с другими исследователями, которые могут проводить альтернативные экспертизы в выбранном направлении. Совместные усилия позволят анализировать более широкий круг вопросов и будут способствовать более «сильному» анализу. Можно повысить достоверность анализа путем привлечения внешних экспертов для рецензирования подготовленных материалов.


Доступность исследований. Она важна для эффективной бюджетной работы. НКО сразу не смогут привлечь интерес всей целевой аудитории, они должны находить (развивать) эту аудиторию. Важно, чтобы анализы готовились с учетом потребностей широкой общественности. Это предполагает изложение результатов анализа простым языком, использование понятных терминов, графическое представление цифрового материала, четкую структурированность материала. Надо иметь в виду, что текст ПБА может оказаться трудными для понимания граждан, которые не сосредотачиваются на бюджетных вопросах. Поэтому целесообразно подготовить различные версии одного анализа в разных форматах для разных аудиторий. Для того чтобы быть доступным ПБА не обязательно должен быть длинным и детальными, во многих случаях краткие анализы более полезны. Короткие ПБА (бриф-анализ) являются именно теми материалами, в которых особенно заинтересованы чиновники и СМИ, так как эта аудитория выбирает доступные исследования. В большинстве случаев депутаты, чиновники и журналисты будут читать краткий, а не длинный вариант анализа, или сосредоточатся на заключении, а не всем тексте.

Своевременность. Этот принцип ПБА включает в себя две составляющие: способность найти актуальную проблему для исследования и возможность презентовать ПБА в тот момент, когда он может иметь наибольшее влияние на процесс принятия решения. Для того чтобы быть в курсе быстро меняющейся ситуации, эксперту полезно иметь устойчивые взаимоотношения с депутатами и представителями органов исполнительной власти.

В рамках освоения и продвижения социальной технологии «Прозрачный бюджет» целесообразно использовать «посредническую» схему работы по ПБА, в которой связующим звеном во взаимоотношениях НКО – эксперт1 выступит инициатор освоения данной технологии, выполняющий функцию заказчика экспертной работы и определяющий ее потребителя среди активных НКО региона. В связи с этим работа подразделяется на две части: организационную и аналитическую. Первую выполняет инициатор, вторую – эксперт. Организационную работу может выполнять и сам эксперт, однако такое возможно в случае наличия постоянного спроса на ПБА, что в практике встречается довольно редко.

Этапы прикладного бюджетного анализа
Этап 1. Предварительная оценка потребности в ПБА.

Одна из сложнейших задач – формирование потребности в анализе у НКО и граждан. В настоящее время деятельность большинства НКО не связана с бюджетным процессом. Лишь некоторые организации взаимодействуют с органами власти и получают бюджетные ассигнования на отдельные мероприятия. Для осуществления постоянного взаимодействия НКО нуждаются в экспертах, которые смогут говорить с органами власти «бюджетным» языком, а, следовательно, выступать в бюджетном процессе наравне с бюджетными учреждениями и организациями.

Если бюджет региона прозрачен, органы власти и независимые организации (аудиторские, консалтинговые) систематически делают анализ бюджета и его составляющих, граждане и НКО довольны бюджетной политикой – потребности в ПБА, скорее всего, нет. В обратном случае в регионе, скорее всего, есть проблемы, которые необходимо изучать с помощью ПБА. Носителями потребности в ПБА являются депутаты (принимая решение о поддержке проекта бюджета, голосуя по отчету об исполнении бюджета, устанавливая тарифы на жилищно-коммунальные услуги и т.п.), группы граждан (молодежь, программы поддержки которой реализует орган власти, инвалиды, ассоциации бизнесменов и т.д.), отдельные граждане, занимающие активную позицию. Потребность в ПБА чаще всего не четко определена названными группами, поэтому организатору работы необходимо остановиться на наиболее острой социальной проблеме региона, а затем ориентировать эксперта ПБА на группы людей, заинтересованных в решении и обсуждении этой проблемы.

Этап 2. Выбор актуальной области бюджетного анализа.

Необходим для того, чтобы анализ был максимально эффективно использован его конечными потребителями. Определение проблемы и потребителя результатов ПБА позволяет сформулировать цель и задачи предстоящего анализа, уточнить возможные результаты. Итогом этого этапа является формулирование направления (темы) анализа, выбор эксперта и согласование аспектов работы с экспертом, который будет проводить анализ.


При выборе области и темы анализа целесообразно более четко определиться с тем, какой из шести типов анализа, которые может быть применен на практике (выделенные типы анализа не исчерпывают все возможные альтернативы).

Анализ проекта бюджета. Ключевые вопросы бюджета уже определены, однако возможно участие в обсуждении проектов и программ, финансируемых из бюджета. Такая оценка бюджета, предложенного исполнительным органом власти, является актуальной для депутатов, принимающих решения по проекту бюджета. Такой анализ осложнен низкой информационной обеспеченностью, срочностью, разнообразием и широтой поднимаемых вопросов.

Секторный анализ1. Распространенный тип анализа, который концентрируется на отдельной области или секторе, которым из бюджета выделяются ресурсы. Такой анализ рассматривает такие сектора, как здравоохранение, образование, социальное обеспечение и т.д. Анализ напрямую ориентирован на конкретные услуги, предоставляемые гражданам и финансируемые из бюджета.

Анализ влияния бюджета на различные группы населения2. Обычно существует две разновидности анализа, исследующего влияние бюджета на определенные группы. Одна исследует влияние предложений по расходам на группы граждан с разными доходами. Такой анализ может изучать пропорцию общих бюджетных расходов, предназначенных на реализацию проектов и программ, помогающих населению с низкими доходами. Второй вид анализа исследует влияние бюджета на определенную группу, отличающуюся иными характеристиками, чем доход. Такой анализ может быть направлен на изучение влияния бюджета на пожилое население, инвалидов.

Общий анализ1. Бюджет – основный инструмент финансовой политики государства, важным путем оценки бюджета является исследование его финансового и экономического влияния. Данное исследование включает изучение ожидаемого воздействия бюджета на такие экономические показатели как безработица, инфляция, имущественное положение граждан. Работы по общему анализу обычно включают анализ целей и задач бюджета. Являются ли оценки доходов и расходов обоснованными и правильными? Каков вероятный дефицит или профицит ресурсов? Каково распределение средств среди основных экономических секторов?


Этап 3. Собственно анализ.

Он осуществляется по следующим этапам.

Подбор и изучение информации. Эксперту необходимо изучить объект исследования; определить нормативно-правовую базу функционирования объекта и его финансирования; составить список и получить все необходимые цифровые материалы для изучения объекта анализа, собрать, при необходимости, факты, касающиеся объекта исследования (публикации в СМИ, высказывания и позиции экспертов в анализируемой области, международный и национальный опыт решения проблем анализируемого объекта и т.д.). Чаще всего в процессе аналитической обработки информации эксперту требуется дополнительные материалы.

Выбор методов анализа. К ним принято относить расчетные и эвристические методы анализа. К наиболее употребляемым расчетным методам относятся: сравнение (горизонтальное, вертикальное, трендовое, пространственное, базисное, рейтинговое), группировка, агрегирование, детализация, метод «ведущих звеньев и узких мест», балансировка, элиминирование (цепные подстановки, абсолютная разница, относительная разница), экономико-математическое моделирование (линейное программирование, математическая теория игр, корреляция, регрессия, дисперсия). К эвристическим методам относят: методы поиска альтернатив (морфологический, контрольных вопросов), методы оценки (критериальные - целевой оценки и бескритериальные - ранжирование, парного сравнения, балльный, экспертной оценки, дельфийский), а также смешанные методы (мозговой штурм, коллективный блокнот, деловая игра, т.д.)

Важным составляющим элементом бюджетного анализа является использование бюджетных коэффициентов.

- коэффициент соотношения регулирующих и собственных бюджетных доходов: Крс= Др

-скоэффициент обеспеченности минимальных расходов собственными доходами: Корсм



следующая страница >>