zabika.ru 1

Приложение 3


к приказу Министерства

экономического развития и торговли

Республики Казахстан

от « 01 » июля 2010 года № 101
Методическая инструкция

по разработке государственных программ
120.Общие положения

1. Настоящая методическая инструкция раскрывает подходы по разработке государственных программ.

121. Разработка государственных программ представляет собой процесс анализа, моделирования, определения целей, целевых индикаторов, задач и путей их достижения, ресурсного обеспечения государственных программ.

122. Государственные программы разрабатываются в целях реализации Стратегического плана развития Республики Казахстан на предстоящий десятилетний период и Прогнозной схемы территориально-пространственного развития страны (далее – вышестоящие документы), должны четко излагать пути достижения стратегических целей Стратегического плана развития Республики Казахстан на 10 летний период, ориентироваться на решение задач общенационального межотраслевого характера и развитие соответствующей сферы деятельности.

1.3. Основные понятия

123. В настоящей методической инструкции используются следующие понятия:

1) каскадирование - это метод, при котором цели, задачи, показатели результатов верхних уровней иерархии системы государственного планирования переходят в соответствующие цели, задачи, показатели результатов нижних уровней. При каскадировании устанавливается взаимосвязь между последовательными уровнями иерархии системы государственного планирования, по которой последовательно спускаясь вниз система государственного планирования раскрывается более подробно;

2) организации квазигосударственного сектора – государственные предприятия, товарищества с ограниченной ответственностью, акционерные общества, в том числе национальные управляющие холдинги, национальные холдинги, национальные компании, участником или акционером которых является государство, а также дочерние, зависимые и иные юридические лица, являющиеся аффилиированными с ними в соответствии с законодательными актами Республики Казахстан;


3) плановый период – период, на который разрабатывается государственная программа;

4) целевой индикатор – количественно измеримый показатель, позволяющий определить степень достижения цели государственной программы;

5) показатель результата – количественно измеримый показатель, позволяющий определить степень решения задач государственной программы.

2. Разработка государственных программ

124. Разработка и утверждение государственных программ осуществляется согласно утвержденного Перечня государственных программ.

125. Разработка государственных программ осуществляется государственным органом, ответственным за разработку государственной программы, и определяемым Президентом Республики Казахстан.

126. Разработка государственной программы состоит из:

1) этапа анализа;

2) этапа планирования.

127. Анализ формируется из анализа текущей ситуации состояния в определенной сферы деятельности и анализа действующей политики государственного регулирования развития определенной сферы деятельности.

128. На основе анализа можно выявить существующие во внутренней и внешней среде процессы и тенденции для того, чтобы:

- определить круг возможностей и потенциальных угроз, влияющих на достижение целей, установленных в вышестоящих документах, и направленных на развитие соответствующей сферы деятельности;

- проанализировать возможные сценарии развития соответствующей сферы деятельности, направленные на достижение целей вышестоящих документов;

- выявить основные проблемы, тенденции и предпосылки;

- установить цели, целевые индикаторы.

129. Планирование - определение исходящих из вышестоящих документов целей и целевых индикаторов государственной программы, а также задач и мер, обеспечивающих достижение целей государственной программы, выявление и согласование интересов заинтересованных сторон в отношении будущего определенной сферы деятельности, разработка этапов реализации государственной программы и определение необходимых ресурсов.


130. При необходимости с целью обсуждения и утверждения всех ключевых решений, связанных с разработкой государственных программ образуется комиссия (рабочая группа) по разработке государственной программы.

131. Рабочая группа формируется из представителей государственных органов (желательно руководителей) с привлечением при необходимости научно-исследовательских организаций, ученых и специалистов различных областей знаний, бизнеса, общественных организаций, заинтересованных в разработке и реализации государственной программы.

132. Проект государственной программы может быть размещен в средствах массовой информации государственным органом, ответственным за разработку государственной программы, для публичного обсуждения и доработан с учетом поступивших предложений.

133. Государственная программа на стадии разработки должна быть согласована со всеми заинтересованными государственными органами.

3. Этап анализа

3.1. Основа для проведения анализа

134. На данном этапе необходимо осуществить сбор, структурирование и анализ доступной информации о ситуации в сфере деятельности и вокруг нее.

135. Источниками информации для анализа могут быть:

- национальная и ведомственная статистика;

- интерактивные семинары, деловые игры, интервью с представителями исполнительной и законодательной власти, бизнеса, научной общественности;

- опрос (анкетирование) населения, использование интернет-технологий для выявления предпочтений населения и бизнеса.

3.2. Анализ внутренних и внешних факторов

136. Анализ выполняется по внутренним и внешним факторам, которые влияют на развитие сферы деятельности в предстоящем плановом периоде.

Например, можно выделить такие группы факторов, как:

- экономические и финансовые;

- демографические;

- технологические;

- социальные и культурные;

- пространственные и экологические;


- законодательные и регулятивные;

- управленческие.

137. Данный перечень может быть модифицирован в соответствии со спецификой конкретной сферы деятельности.

138. Для анализа сфер деятельности по внутренним и внешним факторам рекомендуется использовать данные за последние три года.

139. Анализ начинается с анализа глобальных, страновых и региональных тенденций социально-экономического и общественно-политического развития, рассматриваемых как внешние факторы развития сферы деятельности.

140. Внешние факторы развития – это не зависящие от действий государственных органов и бизнеса условия, оказывающие существенное влияние на развитие сферы деятельности в настоящее время и в предстоящем плановом периоде.

141. Внутренние факторы развития – ресурсы и потенциал, на базе которых формируется стратегия, с учетом различных изменений внешних факторов.

142. Исходя из особенностей сферы деятельности формируются перечни внешних и внутренних факторов, оказывающих влияние на нее и по которым проводится анализ.

143. Результаты проведенного анализа внешних и внутренних факторов, статистических данных, проведенных интервью, опросов, фокус-групп, консультаций с заинтересованными сторонами, сравнения с конкурентами сводятся и обобщаются.

144. Основные выводы могут быть интегрированы в соответствии с принципами SWOT-анализа, направленные на выявление

- преимуществ (сильных сторон), способствующих развитию определенной сферы деятельности;

- недостатков (слабых сторон), сдерживающих и негативно влияющих на развитие определенной сферы деятельности;

- возможностей, оказывающих положительное влияние на развитие определенной сферы деятельности;

- угроз, оказывающих негативное влияние на развитие определенной сферы деятельности.

145. В результате SWOT-анализа выявляются наиболее значимые факторы, влияющие на развитие определенной сферы деятельности. Все факторы оцениваются по критериям значимости для определенной сферы деятельности.


146. Результаты SWOT-анализа используются в качестве материала для разработки сценариев развития определенной сферы деятельности. Сценарии, а также разрабатываемые на их основе меры должны предусматривать: использование преимуществ; минимизацию недостатков; реализацию возможностей; устранение опасностей.

3.3. Анализ проблем

147. Проблемы формируются на основе проблем, определенных вышестоящими документами, с учетом проведенного анализа внутренних и внешних факторов, анализа основных преимуществ и недостатков, благоприятных возможностей и потенциальных угроз (SWOT-анализа) и выработанных на их основе сценариев развития.

148. Описание проблемы отражает негативное отношение к сложившейся ситуации.

149. На данном этапе анализа необходимо проанализировать выявленные проблемы для того, чтобы выделить основную проблему для установления причины ее возникновения и вызываемые ею последствия, а в дальнейшем чётко определить последовательность действий по решению проблемы.

150. Проблемы должны соответствовать следующим требованиям:

- формулировка проблемы должна быть реальной с возможностью донесения до заинтересованных сторон, почему сложившаяся ситуация неприемлема и что необходимо изменить;

- проблема не должна быть слишком общей или очень глобальной;

- формулировка проблемы должна быть изложена кратко и лаконично, без лишних подробностей.

151. Проблемы не должны дублироваться. Если несколько проблем близки по смыслу, их необходимо объединить вместе либо уточнить формулировку с целью установления очевидного различия между проблемами.

152. После выявления всех возможных проблем, устанавливается их иерархическое расположение и причинно-следственные связи между ними. Для этого определяется основная проблема и группа ключевых проблем, выявляются и обосновываются причины их возникновения, анализируются связи между проблемами, т.е. выявляются «проблемы-причины» и «проблемы-следствия». Осуществляется прогноз качественных и количественных характеристик проблем для разработки последовательных мер (действий) по преодолению проблем.


153. Необходимо выбрать основную проблему, на решение которой будет направлена реализация государственной программы.

154. Точное определение проблем является важным в процессе анализа, поскольку на их основе осуществляется постановка целей и выбор наиболее приемлемых мер для их достижения.

155. Правильная формулировка проблем и выявление ключевых причин их возникновения, обоснованный выбор мер по их преодолению обеспечит достижение целей, направленных на достижение стратегических целей вышестоящих документов, а также определение ожидаемых результатов.

4. Этап планирования

4.1. Цели государственной программы

156. Разрабатываемая государственная программа должна быть сконцентрирована на решении проблем путем формирования целей государственной программы.

157. Главная цель рассматриваемого сценария развития определенной сферы деятельности представляет собой видение состояния сферы деятельности к концу планового периода и является качественным ориентиром ее развития в данном направлении.

158. Главная цель должна соответствовать стратегической цели Стратегического плана развития Республики Казахстан на предстоящий десятилетний период.

159. Главная цель государственной программы разбивается поэтапно на отдельные программные цели и задачи (детализация главной цели на более частные путем структуризации проблемы и выделения подпрограмм).

160. Программные цели должны соответствовать стратегическим целям и задачам, обозначенным в Системе государственного планирования Республики Казахстан на 10-летний период, в целях реализации которого разработана государственная программа.

161. Главная цель раскрывает параметры развития сферы деятельности к концу планового периода. Программные цели расшифровывают содержание главной цели.

162. Описание каждой цели включает ее краткую формулировку, содержательное определение, набор количественных и качественных показателей, по которым можно измерить уровень достижения цели, и значения указанных показателей (целевые значения), которые необходимо достичь к концу планового периода.


163. При определении целей рекомендуется руководствоваться следующими критериями:

- реальность: цели должны быть реальными;

- измеримость: достижение цели можно проверить с помощью количественных индикаторов;

- релевантность: наличие четкой связи цели с целями стратегических документов вышестоящего уровня, в целях реализации которых разрабатывается государственная программа;

-достижимость: цели должны быть потенциально достижимы в плановом периоде;

- цель должна быть конкретной: из формулировки цели должны быть ясны индикаторы ее достижения;

- соответствовать функциям органа-разработчика (органа – соисполнителя).

164. Формулировка цели должна быть краткой и ясной и не должна содержать:

- терминов, понятий и выражений, которые допускают произвольное или неоднозначное толкование;

- указаний на иные цели, задачи или результаты, которые являются следствиями достижения самой цели;

- описания путей, средств и методов достижения цели.

165. Количество целей не должно быть большим. Правильно сформулированная система целей должна отражать набор актуальных потребностей сферы деятельности в плановом периоде.

166. Выбор конкретных путей, средств и методов достижения целей, а также оценка рисков и разработка мероприятий по их организации осуществляются при формировании задач.

4.2. Задачи государственной программы

167. Задачами являются основные условия, которые необходимо выполнить для достижения соответствующей цели государственной программы, формируемые на основе анализа ситуации и позволяющие увидеть ключевые изменения в определенной сфере деятельности к концу планового периода.

168. Достижение цели может быть обеспечено решением различных, иногда альтернативных задач и требовать различных по объему ресурсов и затрат.

169. Каждая задача должна соответствовать лишь одной из целей. Для каждой из целей следует сформулировать необходимое количество, наиболее значимых задач, которые в совокупности должны охватывать все направления деятельности, необходимые для достижения соответствующей цели.


170. Совокупность задач по каждой цели должна отвечать принципам необходимости - решение каждой задачи является необходимым условием достижения цели, и достаточности - решение всех задач является достаточным условием достижения цели.

171. Сроки реализации каждой из задач не должны превышать срок достижения соответствующей цели.

172. Цели и задачи должны вытекать из видения развития сферы деятельности и образовывать иерархическую структуру: главная цель – программные цели - задачи.

4.3. Целевые индикаторы и показатели результатов

государственной программы

173. Каждой цели, для определения степени ее достижения, должен соответствовать промежуточный и конечный целевой индикатор, с указанием конкретного периода, в котором предполагается достигнуть планируемого значения.

174. Каждая задача должна содержать показатели результатов - количественно измеримые значения, характеризующие степень решения задач с указанием конкретного периода (среднесрочного или долгосрочного), в котором предполагается достигнуть планируемого значения.

175. Целевые индикаторы и показатели результатов (далее в данном разделе – показатели) должны отвечать следующим требованиям:

- давать возможность сравнивать показатели в динамике за планируемый период;

- быть однозначно понятными для пользователей;

- для оценки достижения показателей необходимо наличие достаточных информационных и технических ресурсов;

- давать полную и адекватную характеристику всех аспектов функционирования отдельной сферы деятельности;

- отражать изменения на различных этапах развития отдельной сферы деятельности;

- должны быть достижимы и измеримы;

- обеспечивать наличие промежуточных значений для проведения мониторинга и оценки достижения показателей.

176. Необходимо выбирать только те показатели, которые несут в себе ключевые изменения, наилучшим образом характеризуют решение выявленных проблем и необходимы для оценки достижения целей и задач.


177. По всем приводимым показателям необходимо указать базовое (исходное) и планируемое значение (если планируемые перемены могут быть эффективно отражены в такой форме), а также обозначение временного периода (конкретного года), необходимого для достижения данного значения показателя.

178. Для каждого показателя необходимо определить источники информации и средства сбора данных.

179. Источники информации должны содержать:

- виды документальных подтверждений, с помощью которых можно будет зафиксировать факт достижения соответствующих целей и задач, т.е. формат, в котором информация должна быть доступна и источник информации;

- регулярность предоставления информации (ежеквартально, ежегодно и т.д.).

180. Показатели, для которых не могут быть найдены подходящие источники проверки, или сбор информации по которым будет слишком трудоемким и дорогим, должны быть заменены другими.

181. В случае невозможности определения иных показателей, по выбранным показателям можно указать методику (формулу) расчета и приложить оценочный (прогнозный) расчет такого показателя.

182. Если для показателя отсутствует источник информации или способ его измерения, то необходимо разработать другой показатель.

183. При разработке показателей следует учитывать, что в дальнейшем необходимо будет провести их каскадирование на уровень центральных и местных государственных органов, организаций квазигосударственного сектора, подведомственных организаций, структурных подразделений, которые будут ответственны за их достижение.

5. Применение результатов анализа и планирования

184. Результатом оценки внешних и внутренних факторов развития сферы деятельности, проведения SWOT-анализа, выявления проблем, формулирования целей и задач, разработки целевых индикаторов и показателей результатов должно стать описание стратегий развития сфер деятельности, оценка потребностей стратегии развития в финансовых и материальных ресурсах, перечисление действий органов государственной власти, бизнеса и других заинтересованных сторон, необходимых для решения проблем.


185. В результате проведенных анализа и планирования должно стать сжатое изложение:

- какие цели будут достигнуты в результате реализации государственной программы,

- каким образом это будет осуществлено,

- какие средства и ресурсы для этого потребуются,

- какие результаты будут достигнуты и как они будут измерены,

- какие могут возникнуть риски и дополнительные условия (допущения) для его реализации.

186. Вышеперечисленная информация обобщается в таблице по каждой выбранной цели по определенной сфере деятельности.

187. Заполнение данной таблицы осуществляется, прежде всего, на основе разработанной схемы причинно-следственных связей целей и задач посредством переноса формулировок с различных уровней схемы в структуру таблицы.

Таблица результатов анализа

Описание

Целевые индикаторы и показатели результатов

Источники проверки показателей

Допущения и риски

Цель
















Задачи
















Задача 1














….
















Мероприятия (действия), которые должны быть выполнены для достижения целей и получения планируемых результатов













Средства и затраты










Предварительные условия




188. В итоге будет установлена логическая взаимосвязь целей, задач, целевых индикаторов и показателей результата развития определенной сферы деятельности.

189. Составляется логическая структура государственная программа с первой графы («Описание») двигаясь вертикально вниз, пока она не будет заполнена. Как только иерархия цели, задач, мероприятий и затрат будет считаться логичной, заполняется графа «Целевые индикаторы и показатели результатов», затем «Источники проверки показателей» и «Допущения и риски».

190. В графе «Описание» приводятся формулировки цели и задач.

191. В графе «Целевые индикаторы и показатели результатов» указываются измеримые показатели: 1) целевые индикаторы, позволяющие определить степень достижения целей (строка «Цель») и 2) показатели результатов, характеризующие степень решения задач.

192. В графе «Источники проверки показателей» для каждого индикатора цели и показателя результата необходимо указать источники получения данных для проведения мониторинга их выполнения. Формулировки должны быть краткими и содержать наименование государственного или иного органа, откуда будет поступать информация, официальное название документа, периодичность предоставления информации.


193. В графе «Допущения и риски» указываются:

- условия, которые с высокой степенью вероятности могут оказать отрицательное влияние на реализацию задач и достижение целей (риски);

- позитивные влияния внешней (внутренней) среды, создающие дополнительные условия для реализации задач и достижение целей (допущения).

194. Таким образом, допущения и риски – это те факторы, которые существенны для достижения целей, но на которые исполнители государственной программы не могут по каким-либо причинам влиять.

195. Допущения и риски формулируются на основе результатов SWOT-анализа, проведенного на этапе анализа.

196. В строке «Мероприятия» необходимо перечислить, какие основные мероприятия должны быть проведены (выполнены действия) и в какой последовательности, чтобы достигнуть планируемой цели развития сферы деятельности.

197. Мероприятия (действия) должны быть значительными, без лишней детализации. Мероприятия (действия) являются средствами для достижения целей и реализации задач.

198. Средства и затраты – это трудовые, материально-технические, финансовые ресурсы, необходимые для осуществления планируемых действий, решения задач и достижения целей.

199. Для обеспечения точной оценки требуемых затрат и ресурсов, планируемая деятельность (мероприятия) должна быть проанализирована достаточно детально.

200. На данном этапе осуществляется оценка и распределение финансовых средств, необходимых для решения поставленных задач и достижения целей.

201. По каждому источнику финансирования необходимо указать объем необходимых финансовых средств в абсолютном выражении в разбивке по этапам реализации.

202. В строке «Предварительные условия» необходимо указать возможные предварительные действия, которые необходимо выполнить до начала реализации государственной программы.

203. Проверка результатов анализа проводится посредством следующей логики: начиная с нижнего правого угла («предварительные условия») наверх таблицы («средства и затраты»), затем направо вверх по диагонали до «допущений и рисков», затем влево до «мероприятий» и продолжить эту схему вплоть до «цели».


204. При правильном проведении анализа и составления таблицы ход проверки следующий:

если предварительные условия выполнены, средств достаточно и затраты приемлемы, риски не наступили или управляемы, то мероприятия (действия) осуществляются. Если мероприятия (действия) осуществляются и допущения выполняются, то задачи будут выполнены. Если задачи выполняются и внешние (внутренние) условия сохраняются, то цель достигается. Цель, подкрепленная внешними (внутренними) условиями, способствует достижению видения развития сферы деятельности.

205. Сформулированная подобным образом информация является также инструментом мониторинга и оценки государственной программы в ходе или по окончанию его реализации, а также помогает оценить качество проекта государственной программы, отражая его полную структуру в сжатом и удобочитаемом виде.

6. Формирование разделов государственной программы

206. Структура государственной программы формируется в соответствии с Указом Президента Республики Казахстан от 19 марта 2010 года № 931 «О некоторых вопросах дальнейшего функционирования Системы государственного планирования в Республике Казахстан» в рамках которого утверждены Правила разработки, реализации, проведения мониторинга, оценки и контроля Стратегического плана развития Республики Казахстан, Прогнозной схемы территориально-пространственного развития страны, государственных программ, программ развития территорий, стратегических планов государственных органов.

207. После завершения этапов анализа и планирования осуществляется заполнение паспорта и написание самой государственной программы.

208. Информация, полученная в процессе проведения анализа, отражается в разделах «Анализ текущей ситуации» государственной программы.

209. Информация, полученная в процессе проведения планирования, отражается в разделах «Цели, задачи, целевые индикаторы и показатели результатов реализации программы», «Основные направления, пути достижения поставленных целей программы и соответствующие меры», «Этапы реализации программы» и «Необходимые ресурсы».


7. План мероприятий по реализации государственной программы

210. План мероприятий по реализации государственной программы (далее – План мероприятий) разрабатывается с целью организации и координации действий по реализации государственной программы для своевременного и полноценного достижения ее целей, задач и получения планируемых результатов.

211. План мероприятий разрабатывается в месячный срок после утверждения государственной программы.

212. План мероприятий содержит систему согласованных по срокам, ресурсам и исполнителям мероприятий с указанием ожидаемых результатов, обеспечивающих достижение поставленных целей программы, с учетом Стратегического плана развития Республики Казахстан.

213. План мероприятий разрабатываются на весь период реализации программы с обязательным выделением этапов реализации государственной программы.

214. Действия, предусмотренные в Плане мероприятий, должны быть предусмотрены в стратегическом плане государственного органа-разработчика государственной программы, стратегических планов иных государственных органов, участвующих в реализации государственной программы.

215. В Плане мероприятий указываются:

1) конкретные мероприятия с указанием их показателей результатов;

2) сроки исполнений мероприятий;

3) государственные органы, ответственные за исполнение мероприятия;

4) финансовые средства, требуемые на реализацию мероприятий с указанием их источников финансирования

216. Проект Плана формируется по форме согласно приложению 4-1 к настоящему Приказу на основании предложений государственных органов, участвующих в реализации государственной программы.

217. План мероприятий заполняется в следующем порядке.

1) По строке «Наименование государственного органа» указывается полное наименование государственного органа, разрабатывающего план мероприятий по реализации государственной программы.


2) Во второй графе:

- по строке «Цель» указывается цель государственного органа, которая представляют собой видение состояния сферы деятельности к концу планового периода и является качественным ориентиром ее развития, которые достигаются решением нескольких задач;

- по строке «Целевые индикаторы» приводятся целевые индикаторы, которые представляют собой измеримые показатели, позволяющие определить степень достижения целей государственной программы;

- по строке «Показатели прямых результатов» приводится количественно измеримые показатели результатов, характеризующие степень решения данного целевого индикатора государственной программы;

- по строке «Мероприятия» приводится мероприятия характеризующие степень достижения данного показателя результата государственной программы;

3) В третьей графе указывается единица измерения мероприятия;

4) В четвертой графе указывается форма завершения мероприятия с указанием параметров (сроки и место реализации, качественные показатели);

5) В пятой графе указывается наименование государственного органа, ответственного за исполнение мероприятий;

6) В шестой графе указывается запланированный период реализации мероприятия;

7) В седьмой, девятой, одиннадцатой, тринадцатой и пятнадцатой графах указываются предполагаемые суммы в разрезе каждого года реализации государственной программы, в тенге;

8) В восьмой, десятой, двенадцатой, четырнадцатой и шестнадцатой графах указывается источники финансирования указанных (предполагаемых) сумм:

средства республиканского и местных бюджетов, государственные займы, негосударственные займы, привлекаемые под государственную гарантию, прямые иностранные и отечественные инвестиции, гранты международных финансово-экономических организаций или стран-доноров, кредиты банков второго уровня, собственные средства организаций и другие, не запрещенные законодательством Республики Казахстан, источники с указанием уровня бюджета, а также кода и наименования бюджетных программ;


9) В семнадцатой графе указывается общая сумма предполагаемых средств, в тенге;

10) Со второй посемнадцатой графы по строкам «Цель», «Целевой индикатор» и «Показатели результатов» не заполняются.

218. Государственный орган-разработчик проводит анализ поступивших предложений и в течение 10 календарных дней со дня поступления предложений формирует проект Плана.

219. Далее проект Плана дорабатывается в следующей последовательности:

1) за 15 календарных дней до срока утверждения Плана мероприятий размещение сформированного проекта Плана мероприятий на Интернет ресурсе для рассмотрения в общем виде всеми участниками реализации программы. Орган-разработчик в целях согласования информирует государственные органы не позднее дня, следующего за днем после размещения проекта Плана мероприятий;

2) рассмотрение замечаний и предложений по проекту Плана мероприятий участников реализации государственной программы и других заинтересованных лиц в течение 5 календарных дней со дня размещения сформированного проекта Плана мероприятий на Интернет ресурсе;

3) формирование окончательной редакции проекта Плана мероприятий;

4) согласование и утверждение в установленном порядке

220. План мероприятий утверждается постановлением Правительства Республики Казахстан по согласованию с Администрацией Президента Республики Казахстан.