zabika.ru 1

Правовое обоснование создания


Федерального агентства по охране окружающей среды


  1. Существующая структура государственного управления в области охраны окружающей среды может быть усовершенствована путем создания Федерального агентства по охране окружающей среды.


Статус федерального агентства, в общих чертах определенный в Указе Президента РФ от 9 марта 2004г. № 314 (в ред. Указа Президента РФ от 20.05.2004 № 649) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», более приемлем – по сравнению со статусом федеральной службы – для исполнения тех функций государственного управления в сфере охраны окружающей среды, которые в настоящее время реализуются недостаточно эффективно. Так, федеральная служба не может управлять государственным имуществом и оказывать государственные (платные) услуги, что осложняет, например, организацию управления особо охраняемыми природными территориями. По смыслу подпункта в) пункта 4 Указа Президента РФ от 9 марта 2004г. № 314, федеральная служба может быть в отдельных случаях наделена Указами Президента РФ или Постановлениями Правительства РФ полномочиями в сфере нормативно-правового регулирования, однако федеральная служба по надзору не вправе осуществлять управление государственным имуществом и оказание платных услуг, так как на эту часть запрета не распространяется оговорка о «случаях, устанавливаемых Указами Президента РФ или Постановлениями Правительства РФ». (При этом осталось неясным: может ли федеральная служба по контролю осуществлять такие функции. Полагаю, что поскольку контроль и надзор в Указе Президента рассматриваются в едином контексте, то надо распространять названный запрет и на службу по контролю тоже.)

Деятельность образуемого Федерального агентства может координироваться Министерством природных ресурсов РФ (что целесообразно при сохранении Росприроднадзора) либо Президентом РФ. Положение об агентстве утверждается соответственно – постановлением Правительства РФ или Указом Президента РФ. (Функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации, определяются указом Президента Российской Федерации, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, – постановлением Правительства Российской Федерации – п. 2 Указа Президента РФ от 9 марта 2004г. № 314).



  1. В сложившейся управленческой ситуации создание Федерального агентства по охране окружающей среды потребует существенных исключений из общего статуса агентств.


Федеральное агентство по общему правилу (подпункт “г” пункта 5 Указа Президента РФ от 9 марта 2004г. № 314):

не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ;

координируется и контролируется федеральным министерством, но может быть подведомственно Президенту РФ.

О подведомственности агентства Правительству РФ в Указах Президента РФ не говорится. Следовательно, проектируемое Федеральное агентство по охране окружающей среды может быть подведомственно Президенту РФ или координироваться, контролироваться Министерством природных ресурсов. Однако поскольку предполагается наделить его функциями по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности и функциями по контролю (надзору), что может сделать Правительство РФ либо Президент РФ, то вариант образования агентства в ведении МПР был бы не вполне обоснованным. Более логично подчинение такого Агентства с исключительными полномочиями Президенту РФ, который утвердил бы своим Указом Положение об Агентстве, где и могут быть установлены особые функции, закрепление которых за агентствами требует правовых актов Президента РФ или Правительства РФ.


  1. Компетенция Федерального агентства по охране окружающей среды


Федеральное агентство по охране окружающей среды:

  • организует и проводит комплексную государственную экологическую экспертизу;

  • принимает нормативные правовые акты, устанавливающие:

требования к составу и содержанию документов, касающихся оценки техногенного воздействия на окружающую среду;


перечни (кадастры) объектов, в отношении которых должны определяться технические нормативы выбросов;

порядок выдачи и форму разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ;

расчетные инструкции по определению состава и количества вредных (загрязняющих) веществ, выбрасываемых в атмосферный воздух;

методические указания по разработке проектов нормативов образования отходов;

правила инвентаризации объектов размещения отходов и правила учета в области обращения с отходами;


  • осуществляет нормативное правовое регулирование по вопросам взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, согласование размеров платы и контроль за ее внесением;

  • осуществляет государственный контроль:

за соблюдением в пределах своей компетенции требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль);

за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха;

за соблюдением в пределах своей компетенции требований законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами (кроме радиоактивных отходов);

на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду и на вредные физические воздействия на атмосферный воздух;

на трансграничное перемещение отходов, озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции;

на ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации ядовитых веществ;

  • устанавливает лимиты на размещение отходов;

  • ведет государственный учет и мониторинг объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и вредное воздействие на атмосферный воздух;
  • ведет государственный кадастр отходов и государственный учет в области обращения с отходами, а также проводит работу по паспортизации опасных отходов;


  • осуществляет управление в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения, в том числе ведение кадастра таких территорий;

  • принимает меры к сохранению биоразнообразия;

  • реализует государственные программы охраны окружающей среды, в том числе программы охраны заповедников, национальных парков и других охраняемых природных территорий федерального значения;

  • организует исполнение международных обязательств по созданию и функционированию охраняемых природных территорий, сохранению биоразнообразия, контролю трансграничного перемещения опасных отходов и озоноразрушающих веществ;

  • применяет меры административного воздействия к лицам, нарушающим природоохранное законодательство;

  • обращается в суды с исками о взыскании экологического ущерба;

  • осуществляет экологическое образование населения и формирование экологической культуры, координирует деятельность в этой сфере других государственных и муниципальных органов, общественных организаций;

  • обеспечивает в пределах своего ведения население, органы государственной власти и органы местного самоуправления экологической информацией;

  • управляет государственным имуществом и оказывает государственные (платные) услуги;

  • проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, оказание услуг, проведение научно-исследовательских и иных работ для государственных нужд в сфере охраны окружающей среды;

  • другое.

Агентство является специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы, в области охраны атмосферного воздуха, в области управления охраняемыми природными территориями, регулирующим органом по Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением.

  1. Обоснование компетенции Агентства





    1. Принятие нормативных правовых актов в сфере охраны окружающей среды


Указом Президента РФ от 9 марта 2004г. № 314 допускается возложение на агентства нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности в случаях, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Следовательно, функция может быть изъята из компетенции Ростехнадзора и передана Агентству.


    1. Организация и проведение государственной экологической экспертизы.

Проведение государственной экологической экспертизы не следует рассматривать как деятельность по оказанию платных государственных услуг, поскольку по своему назначению (цели) это разновидность, предварительная стадия экологического контроля. В Указе Президента РФ от 9 марта 2004г. № 314 (подпункт “д” пункта 2) под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами. Однако ни один федеральный закон в сфере охраны окружающей среды не рассматривает проведение государственной экологической экспертизы в качестве услуги. Следовательно, изначально данная функция принадлежит федеральной службе, а не агентству. Вместе с тем, Указом Президента РФ от 9 марта 2004г. № 314 допускается возложение на агентства функции по контролю и надзору в случаях, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Следовательно, функция может быть изъята из компетенции Росприроднадзора и Ростехнадзора. С передачей функции организуемому Агентству должны быть переданы соответствующие структурные подразделения Росприроднадзора и Ростехнадзора.



    1. Государственный экологический контроль


Указом Президента РФ от 9 марта 2004г. № 314 допускается возложение на агентства функции по контролю и надзору в случаях, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

С передачей контрольной функции из структуры Ростехнадзора должно быть изъято и передано организуемому Агентству Управление контроля и надзора в области охраны окружающей среды.

Однако при этом сохраняются условия для дублирования деятельности Агентства и Росприроднадзора (как минимум, в части контрольных полномочий).


    1. Нормативное правовое регулирование по вопросам взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду и администрирование платы за негативное воздействие на окружающую среду (согласование размеров платы и контроль за ее внесением)


Как уже отмечалось, допускается возложение на агентства нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности в случаях, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Следовательно, нормативное правовое регулирование вопросов платности может быть изъято из компетенции Ростехнадзора и передано Агентству. Администрирование может быть возложено на Агентство исходя из неналогового (ст. 51 и др. Бюджетного кодекса РФ) характера платы за негативное воздействие на окружающую среду. Однако данное полномочие нуждается в дополнительном обосновании с точки зрения финансового законодательства.


    1. Лицензирование деятельности по обращению опасными отходами.

В Указе Президента РФ от 9 марта 2004г. № 314 (подпункт “б” пункта 2) под функциями по контролю и надзору понимается, в частности, выдача органами государственной власти их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам. Следовательно названная функция может быть передана Агентству от Ростехнадзора как часть экологического контроля.



    1. Выдача разрешений на вредное воздействие на окружающую среду.


В Указе Президента РФ от 9 марта 2004г. № 314 (подпункт “б” пункта 2) под функциями по контролю и надзору понимается, в частности, выдача органами государственной власти их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам. Следовательно, названная функция может быть передана Агентству от Ростехнадзора как часть экологического контроля.


    1. Нормирование негативного воздействия на окружающую среду (в том числе утверждение нормативов качества окружающей среды, установление лимитов на размещение отходов, согласование нормативов вредного воздействия на атмосферный воздух, почвы)


Формально функция нормирования не является частью экологического контроля и с этой точки зрения может оставаться в структуре Ростехнадзора. Однако при изъятии из его компетенции экспертизы и контроля оставление нормирования вряд ли целесообразно.

Имеет значение также то обстоятельство, что в настоящее время полномочия органов власти в сфере экологического нормирования не в полной мере отражены в Положениях о МПР РФ и Ростехнадзоре. Известно, что разработку и согласование нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты, согласование нормативов предельно допустимых сбросов вредных веществ в водные объекты для водопользователей осуществляет Федеральное агентство водных ресурсов, Ростехнадзор устанавливает лимиты на размещение отходов, а нормативы предельно допустимых вредных воздействий на экологическую систему озера Байкал утверждает МПР РФ. Ростехнадзор принимает нормативные правовые акты в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в том числе в области обращения с отходами, утверждает расчетные инструкции по определению состава и количества вредных веществ, выбрасываемых в атмосферный воздух, а также методические указания по разработке проектов нормативов образования отходов. В остальном же существует некоторая неопределенность.


В контексте разграничения компетенции федеральных органов исполнительной власти было бы обоснованным возложение полномочий по утверждению экологических нормативов качества окружающей среды на МПР РФ, поскольку этот вид деятельности примыкает к сфере нормативного правового регулирования (в перспективе - технического регулирования), а полномочий по утверждению хозяйствующим субъектам нормативов допустимого воздействия на окружающую среду – на образуемое Агентство. Вместе с тем, и нормирование качества может быть передано Агентству – в том же особом порядке, что и контроль.


    1. Управление государственным имуществом и оказание государственных услуг


Функция должна быть изъята из компетенции Росприроднзора, поскольку изначально принадлежит к компетенции федеральных агентств, а не служб. В Указе Президента РФ от 9 марта 2004г. № 314 (подпункт “г” пункта 2) под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству. Конкретный перечень полномочий в рамках этой функции следует уточнить дополнительно.


    1. Управление особо охраняемыми природными территориями федерального значения

Деятельность такого рода может рассматриваться как присущая федеральным агентствам функция по управлению государственным имуществом, следовательно, полномочие должно быть изъято из компетенции Росприроднадзора и передано Агентству. В постановлении Правительства РФ от 30 июля 2004г. № 400, утвердившем Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, отмечалось, что Росприроднадзор осуществляет государственное управление в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения до принятия соответствующего нормативного правового акта Правительства Российской Федерации – то есть, временно.



    1. Применение мер административного воздействия


Такое полномочие следует из передаваемого Агентству права на осуществление государственного экологического контроля. Право органов, осуществляющих государственный экологический контроль, рассматривать дела об административных правонарушениях, закреплено в ст. 23.29 КоАП РФ.


    1. Обращение в суды с исками о взыскании экологического ущерба


Предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды отнесено к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации федеральным законом (ст. 5 ФЗ «Об охране окружающей среды»). Утратившее силу Положение о Министерстве природных ресурсов РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 25 сентября 2000г. № 726) наделяло министерство правом предъявлять в суд и арбитражный суд иски о возмещении ущерба (вреда), причиненного недрам, водным объектам, лесному фонду, окружающей природной среде. В настоящее же время правом на предъявление исков о возмещении ущерба, причиненного лесному фонду, наделено Федеральное агентство лесного хозяйства (п. 6.6. Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утв. постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004г. № 283). Действующие Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, Положение о Федеральном агентстве водных ресурсов, Положение о Федеральном агентстве по недропользованию не содержат полномочия этих органов на предъявление исков. Такого рода пробел ставит под сомнение соответствующие процессуальные полномочия органов государственного экологического управления с точки зрения ст. 53 АПК РФ.

    1. Организация и развитие системы экологического образования, формирование экологической культуры



Эколого-образовательная функция, отнесенная ФЗ «Об охране окружающей среды» к полномочиям федеральных органов власти (ст. 6), в настоящее время не закреплена ни за одним из федеральных органов исполнительной власти. Нормативное правовое регулирование в этой сфере должно осуществляться МПР РФ (или МПР РФ совместно с Министерством образования и науки РФ), реализация государственных программ и ведение просветительской работы – Агентством по охране окружающей среды.
Другие функции, такие как обеспечение выполнения международных обязательств Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды и сохранения биоразнообразия, обеспечение экологической информацией в пределах своего ведения, реализация государственных экологических программ, государственный учет и мониторинг объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, ведение государственного кадастра отходов и государственный учет в области обращения с отходами, представляются свойственными федеральному агентству, соответствующими его роли в системе органов исполнительной власти. Аналогичные функции в установленных сферах деятельности закреплены за Федеральным агентством водных ресурсов, Федеральным агентством лесного хозяйства, Федеральным агентством по недропользованию.


  1. Прогноз недостатков предлагаемой модели компетенции Агентства


Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004г, № 401, утвердившим Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, Ростехнадзору и МПР РФ было поручено внести до 1 октября 2004 г. в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов в области осуществления государственного экологического контроля и проведения государственной экологической экспертизы, предусматривающих исключение дублирования функций и обеспечение взаимодействия между Ростехнадзором и Росприроднадзором.

Однако с образованием Агентства и полной передачей ему от Ростехнадзора функций экологического контроля и экологической экспертизы поставленная задача может быть решена лишь отчасти. Поскольку создание – при сохранении Росприроднадзора – Агентства с контрольными полномочиями не устраняет всех условий существующего дублирования функций. Идеологии административной реформы более соответствовал бы вариант объединения Росприроднадзора с Управлением контроля и надзора в области охраны окружающей среды Ростехнадзора и структурным подразделением Ростехнадзора, на которое возложено проведение экологической экспертизы, в единую Федеральную службу по экологическому контролю, которая на полноценной основе осуществляла бы все полномочия, присущие федеральным службам. Соответственно, Агентство осуществляло бы государственное управление особо охраняемыми природными территориями федерального значения и иные функции, свойственные федеральным агентствам.


Кроме того, совмещение функций контроля и управления государственным имуществом, оказания государственных (платных) услуг может ослабить контрольную функцию Агентства.

Васильева М.И.,

профессор кафедры экологического и земельного права

юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова

эксперт Центра экологической политики России