zabika.ru 1


СТАТЬИ ДЛЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭНЦИКЛОПЕДИИ
© А. Ю. Винокуров, 2011
Природоохранная деятельность правоохранительных органов

Природоохранные прокуратуры

Причинение вреда окружающей среде

Преступления экологические (экологические преступления)

Экоцид
Природоохранная деятельность правоохранительных органов – деятельность специализированных государственных органов, направленная на поддержание должного правопорядка в экологической сфере, предупреждение, выявление, пресечение и расследование противоправных деяний преступного и иного характера в сфере охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности.

Традиционно к правоохранительным органам относятся структуры, осуществляющие такие виды деятельности как оперативно-розыскные мероприятия, дознание и предварительное следствие. Вместе с тем далеко не все органы, наделенные подобными функциями, являются правоохранительными с точки зрения действующего законодательства и тем более не все из них осуществляют природоохранную деятельность. С учетом рассматриваемой специфики к таковым непосредственно относятся органы внутренних дел, органы федеральной службы безопасности и таможенные органы.

Наибольший объем природоохранной деятельности выполняют органы внутренних дел, поскольку в силу ст. 1 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» на них прямо возложены защита жизни и здоровья граждан, противодействие преступности (в том числе экологической), охрана общественного порядка, который складывается, в том числе с учетом уровня выполнения всеми субъектами требований экологического законодательства. Как известно, в структуре органов внутренних дел в отдельных субъектах Российской Федерации с 1990-х гг. функционировали специализированные подразделения по вопросам поддержания правопорядка именно в экологической сфере, получившие название «экологическая милиция». Кроме того, в ряде регионов были созданы специальные подразделения по противодействию незаконному вылову (добыче) водных биологических ресурсов с учетом широкомасштабной криминализации этой сферы. Очевидно, что и в условиях реформирования системы органов внутренних дел должное место будет уделено экологической специализации, поскольку нельзя предавать забвению накопленный положительный опыт, да и состояние правопорядка, преступности и иной правонарушаемости в рассматриваемой сфере не дают поводов для оптимизма. Вместе с тем следует отметить, что основное бремя природоохранной деятельности ложится на работников территориальных подразделений органов внутренних дел.


К числу основных направлений природоохранной деятельности органов внутренних дел следует отнести своевременное выявление и пресечение экологических проступков, принятие мер к привлечению совершивших их лиц к административной ответственности. Для этого, нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлены рамки реализации органами внутренних дел соответствующих полномочий по составлению протоколов, принятию мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении (включая доставление и задержание нарушителей), наложению административных взысканий. Законами многих субъектов Российской Федерации на органы внутренних дел также возложены полномочия по административному преследованию нарушителей экологического законодательства.

Серьезное место в природоохранной деятельности органов внутренних дел занимает борьба с экологической преступностью, которая осуществляется в рамках проведения оперативно-розыскных мероприятий, в ходе которых предотвращаются и раскрываются экологические преступления, а также осуществления предварительного расследования в соответствии с установленной уголовно-процессуальным законодательством подследственностью. Именно на дознавателей и следователей органов внутренних дел приходится основной объем расследуемых правоохранительными органами экологических преступлений.

Исходя из задач, стоящих перед органами Федеральной службы безопасности, они принимают меры по минимизации и устранению угроз экологической безопасности страны, в том числе выявляют возможные проявления экологического терроризма и шпионажа, а также незаконного вывоза из Российской Федерации стратегических сырьевых ресурсов. Важная роль в этих вопросах отводится подразделениям, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность. Функционирующие в рамках Федеральной службы безопасности Российской Федерации пограничные органы, начиная с 1997 г. наряду со своими основными направлениями деятельности осуществляют государственный контроль за использованием и охраной водных биологических ресурсов в рамках территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации. Ежегодно органами пограничной службы задерживаются десятки российских и зарубежных судов, осуществляющих незаконный промысел водных биологических ресурсов, изымаются десятки тонн рыбы. При этом должностные лица пограничных органов вправе применять как меры административного преследования в рамках Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, так и расследовать уголовные дела по ст. ст. 253 и 256 УК РФ.


Природоохранная деятельность таможенных органов вытекает из их сущностного предназначения, связанного с выявлением, пресечением и недопущением незаконного перемещения через таможенную границу Российской Федерации товаров и иных грузов, однако на них прямо возложены такие задачи как: осуществление мер по охране жизни и здоровья человека, животных и растений, окружающей природной среды; реализации системы мер по пресечению незаконного оборота через таможенную границу Российской Федерации видов животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения, их частей и дериватов. Природоохранная деятельность таможенных органов проявляется в вопросах регулирования оборота водных биологических ресурсов, где на них возложены задачи по контролю за внешнеторговыми операциями с продукцией рыбного промысла. Кроме того, на таможенные органы возложена функция контроля за трансграничными перевозками опасных отходов. Таможенные органы наделены полномочиями по осуществлению оперативно­-розыскной деятельности, проведению расследования в форме дознания фактов контрабанды, а также административного преследования нарушителей таможенных правил.

Характеристика природоохранной деятельности правоохранительных органов будет неполной без упоминания роли Следственного комитета Российской Федерации и Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, которые хотя и не признаны официально правоохранительными органами, но занимают заметное место в природоохранной сфере. Следователи Следственного комитета согласно установленной подследственности расследуют более трети имеющихся составов экологических преступлений. В свою очередь должностные лица органов МЧС России наделены полномочиями по осуществлению административного преследования за нарушения правил пожарной безопасности в лесах, а также расследуют дела о преступлениях, предусмотренных ч. 1 ст. 261 УК РФ (уничтожение или повреждение лесных насаждений).


Природоохранные прокуратуры – специализированные органы прокуратуры, осуществляющие в пределах установленной компетенции на основе межтерриториального принципа формирования возложенные на прокуратуру Российской Федерации функции и иные направления деятельности в сфере охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности. В целом такая деятельность органов прокуратуры получила в науке и на практике название «природоохранной деятельности прокуратуры», однако нельзя говорить о том, что ее осуществляют исключительно природоохранные прокуратуры. Безусловно, природоохранные прокуратуры созданы и функционируют исключительно для осуществления природоохранной деятельности. Вместе с тем такую деятельность наряду и другими видами работы обязаны осуществлять любые прокуроры, в том числе территориальные, а также транспортные и военные, применительно к закрепленным за ними объектам надзора (соответственно объекты транспортной инфраструктуры и места дислокации воинских и других формирований). Но в тех регионах, где созданы специализированные природоохранные прокуратуры, в рассматриваемой сфере деятельности именно они несут основное бремя задач, возложенных на органы прокуратуры.

История создания таких прокуратур относится к середине 1980-х гг., когда очевидной стала потребность в специализации подхода к укреплению законности в экологической сфере, что вытекало из задач, поставленных высшим руководством страны. В этой связи были созданы Азово-Черноморская и Каспийская бассейновые прокуратуры. В 1990 г. образована и до сих пор действует Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура, юрисдикция которой распространяется на территорию Волжского бассейна, начиная с верховий р. Волги (г. Череповец) и заканчивая местом впадения ее в Каспийское море (Астраханская область). С 1997 по 2001 гг. на территории г. Москвы и Московской области функционировала аналогичная по статусу (приравненная к прокуратурам субъекта Российской Федерации) Московская региональная природоохранная прокуратура. Первая половина 2000-х гг. ознаменовалась сокращением числа природоохранных прокуратур. Вместе с тем в 2009-2010 гг. решением Генерального прокурора Российской Федерации с учетом тревожного уровня состояния законности в экологической сфере были созданы сразу пять новых межрайонных природоохранных прокуратур в Архангельской, Воронежской, Кировской и ряде иных областей.

В настоящее время в стране функционируют одна природоохранная прокуратура на правах областной – Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура и около 60 межрайонных природоохранных прокуратур, 15 из которых подчиняются Волжскому межрегиональному природоохранному прокурору, остальные – прокурорам субъектов Российской Федерации.


Участие органов прокуратуры в природоохранной деятельности вытекает из установленных в ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» функций прокуратуры, основной из которых является надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов (федеральных и региональных) достаточно большим кругом субъектов, к числу которых относятся федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы военного управления, контролирующие органы, их должностные лица, а также органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Исходя из сказанного в сфере прокурорского надзора находится исполнение, в том числе законов, регулирующих общественные отношения в сфере охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности. При этом характерным отличием смысла и содержания надзорной деятельности органов прокуратуры от деятельности тех же органов государственного или муниципального контроля является то, что прокуроры проводят проверки только при наличии сигнала о совершенных нарушениях, которые требуют именно прокурорского вмешательства. То есть если вопрос может быть разрешен силами контролирующего органа, прокурор не вправе вмешиваться в этот процесс. Более того, в рамках Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» прокуроры согласовывают проведение органами экологического контроля внеплановых проверок на объектах предпринимательства, а также ежегодно у себя аккумулируют сведения о намечаемых на предстоящий период плановых проверках, обеспечивая доступ к такой информации любым заинтересованным лицам путем размещении ее на официальном сайте в сети Интернет.

Кроме того, прокуроры в рамках своей компетенции вправе проверять законность издаваемых перечисленными выше органами и должностными лицами правовых актов, что позволяет своевременно принимать меры по отмене не соответствующих федеральным и региональным законам актов. Специфическим направлением такой работы прокуроров является проведение ими антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в экологической сфере и принятие надлежащих мер по устранению в них коррупциогенных факторов при наличии таковых.


Среди мер прокурорского реагирования, применяемых при выявлении нарушений законов в экологической сфере, следует выделить протесты на незаконные правовые акты, представления об устранении нарушений законов, постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, предостережения о недопустимости нарушения закона. Заметное место в деятельности природоохранных и иных прокуратур занимают иски и заявления (о возмещении вреда, причиненного окружающей среде или здоровью граждан, о понуждении к совершению определенных законом действий, о прекращении деятельности, осуществляемой с нарушением экологического законодательства, и др.)

Серьезное место в надзорной деятельности прокуроров занимает проверка законности осуществления оперативно-розыскных мероприятий, а также расследования уголовных дел по экологическим преступлениям органами дознания и следствия.

Одной из важных функций является координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с экологической преступностью, в рамках которой на основе анализа складывающейся обстановки в сфере исполнения экологического законодательства (в части преступных посягательств на общественные интересы в рассматриваемой области общественных отношений) вырабатываются меры по минимизации и устранению факторов, способствующих совершению экологических преступлений.

С учетом неблагоприятного в целом состояния законности в экологической сфере следует ожидать дальнейшего усиления природоохранного потенциала органов прокуратуры Российской Федерации, в том числе путем возможного создания природоохранных прокуратур регионального уровня, подобных Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуре.

Причинение вреда окружающей среде – полная или частичная порча (разрушение) объекта окружающей среды, негативное изменение качества окружающей среды, носящее стойкий или временный характер, вследствие, как правило, совершения экологического правонарушения, а также воздействия источника повышенной опасности и даже правомерных действий.


В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях закреплены ряд проступков, ответственность за совершение которых напрямую связанна с причинением вреда объектам окружающей среды. К таковым относятся ст. 8.6 (порча земель), ст. 8.29 (уничтожение мест обитания животных) и др. В отдельных случаях административная ответственность может наступать в связи с возможной угрозой причинения вреда. Так, в диспозиции ст. 8.3 КоАП РФ прямо закреплено, что наказуемо деяние, связанное с нарушением правил испытания, производства, транспортировки, хранения, применения и иного обращения с пестицидами и агрохимикатами, которое может повлечь причинение вреда окружающей среде.

Специфика уголовного законодательства такова, что абсолютное большинство составов экологических преступлений предусматривают в качестве основного признака наказуемости соответствующего деяния именно наступление вреда окружающей среде (объектам окружающей среды), что отражается в их названиях, например, ст. 251 УК РФ (загрязнение атмосферного воздуха), ст. 252 УК РФ (загрязнение морской среды) и т.д. В отдельных случаях диспозиции норм Уголовного кодекса РФ содержат оценочные критерии (характеристика размера) вреда. Таковыми выступают, например, массовая гибель животных (ст. 246, ч. 2 ст. 250 УК РФ), существенный вред рыбным запасам (ч. 1 ст. 250 УК РФ), причинение существенного вреда окружающей среде (ч. 1 ст. 247, ч. 2 ст. 252 УК РФ) и т.д.

Возможно и невиновное причинение вреда окружающей среде в силу воздействия на нее источника повышенной опасности, что прямо предусмотрено ст. 1079 Гражданского кодекса РФ. Это может быть накапливающийся на протяжении долгих лет функционирования, например, опасного производственного объекта вред. Не случайно, Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» установлен специальный срок исковой давности для таких случаев – 20 лет.

В статье 77 названного Закона закреплено, что юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством.


При этом уточняется, что вред, причиненный окружающей среде субъектом хозяйственной и иной деятельности, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. Что касается такс, то они разрабатываются для таких объектов окружающей среды, которые можно оценить «поштучно». Это относится к лесным ресурсам, объектам животного мира. Методика подсчета ущерба применяется, как правило, там, где вред противоправными деяниями причиняется одновременно нескольким объектам окружающей среды либо невозможно применение таксового исчисления. Методики могут разрабатываться и утверждаться уполномоченными на то органами исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Согласно ст. 78 Федерального закона «Об охране окружающей среды» на основании решения суда вред, причиненный окружающей среде нарушением экологического законодательства, может быть возмещен посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ. Наиболее характерным выражением предусмотренной законом альтернативы для ответчика являются восстановление плодородного слоя и компенсационные посадки деревьев и иной растительности.

В качестве примера причинения вреда в силу правомерных действий можно привести случаи испытания ядерного и иного оружия массового поражения, которые производятся в целях обеспечения обороны и безопасности страны. В таких случаях окружающая среда как пространственный базис для проводимых мероприятий является необходимой «жертвой», которая приносится ради достижения значимых для государства целей, что естественно не влечет за собой необходимости возмещения кем-либо причиняемого в этой связи вреда.


Преступления экологические (экологические преступления) – обособленная законодателем с учетом видовых и родовых особенностей (признаков) в самостоятельную группу совокупность виновно совершенных общественно опасных деяний, запрещенных Уголовным кодексом Российской Федерации под угрозой наказания. Впервые термин «экологические преступления» введен в научный оборот в 1980 г. В.Д. Пакутиным в целях отграничения уголовно наказуемых деяний в экологической сфере от других «экологических правонарушений». Законодательное закрепление термин получил в статье 85 утратившего к настоящему времени силу Закона РСФСР от 19.12.1991 № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды», где под экологическими преступлениями понимались общественно опасные деяния, посягающие на установленный в Российской Федерации экологический правопорядок, экологическую безопасность общества и причиняющие вред окружающей природной среде и здоровью граждан. Действующее экологическое и уголовное законодательство не содержит дефиниции, характеризующей данную группу преступных деяний, а среди ученых, занимающихся проблемами юридической ответственности за совершение экологических правонарушений, включая преступления, нет единого мнения по этому вопросу.

Четкое обособление в уголовном законодательстве рассматриваемый термин получил в 1996 г. с принятием Уголовного кодекса Российской Федерации, где впервые была выделена самостоятельная глава 26 «Экологические преступления» (Кодекс вступил в силу с 1 января 1997 г.). Учитывая нахождение названной главы в разделе IX Уголовного кодекса РФ «Преступления против общественной безопасности и общественного порядка», а также законодательно закрепленное общее определение преступления, очевидно, определение «экологического преступления» можно рассматривать как посягающее на экологическую безопасность и экологический порядок виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное Уголовным кодексом Российской Федерации под угрозой наказания.


Многими исследователями отмечается, что далеко не все деяния экологического характера, включенные в Уголовный кодекс РФ, нашли свое отражение в указанной главе 26. Наглядным примером является такое деяние как «Экоцид», ответственность за совершение которого предусмотрена ст. 358 Кодекса. Есть мнения о наличии экологической составляющей и у ряда других уголовно-наказуемых деяний. Вместе с тем следует признать, что избранный законодателем путь обособления в отдельную группу экологических преступлений является правильным и речь может идти только о дальнейшем совершенствовании формулировок названий и диспозиций статей, что уже имело место неоднократно, усилении санкций за умышленно совершаемые деяния.

По общим правилам ч. 1 статьи 20 Уголовного кодекса РФ ответственность за совершение экологических преступлений наступает с 16 лет. В отдельных случаях несут ответственность должностные лица как специальные субъекты экологического преступления. В отличие от законодательства ряда зарубежных стран в Российской Федерации юридические лица уголовную ответственность за совершение преступлений, в том числе экологических не несут.

Следует отметить, что согласно предусмотренной уголовным законодательством классификации преступлений по уровню общественной опасности экологические преступления в зависимости от наличия или отсутствия квалифицирующих признаков относятся к категориям преступлений небольшой и средней тяжести.

Всего глава 26 Уголовного кодекса РФ содержит 17 статей, устанавливающих уголовную ответственность за совершение преступных деяний, посягающих на различные объекты общественных отношений в экологической сфере, в том числе за: нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ (ст. 246); нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов (ст. 247); нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами или токсинами (ст. 248); нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений (ст. 249); загрязнение вод (ст. 250); загрязнение атмосферы (ст. 251); загрязнение морской среды (ст. 252); нарушение законодательства Российской Федерации о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне Российской Федерации (ст. 253); порчу земли (ст. 254); нарушение правил охраны и использования недр (ст. 255); незаконную добычу (вылов) водных биологических ресурсов (ст. 256); нарушение правил охраны водных биологических ресурсов (ст. 257); незаконную охоту (ст. 258); уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации (ст. 259); незаконную рубку лесных насаждений (ст. 260); уничтожение или повреждение лесных насаждений (ст. 261); нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов (ст. 262).


Наиболее распространенными за последние годы в соответствии с данными официальной статистики в порядке убывания являются деяния, предусмотренные статьями 256, 260 и 258 Уголовного кодекса РФ. Как отмечают исследователи, экологические преступления относятся к высоко латентным, то есть в силу различных причин как объективного, так и субъективного характера виновные в их совершении лица не несут предусмотренной законом ответственности. Наряду с далеко не эффективной работой органов расследования, во многом этому способствует пока еще незрелое состояние гражданского общества, не занимающего непримиримой позиции по отношению к нарушителям экологического законодательства и не готового к тесному сотрудничеству по этому вопросу с правоохранительными органами.

Экоцидпреступное, наказуемое согласно нормам уголовного законодательства массовое уничтожение растительного или животного мира, отравление атмосферы или водных ресурсов, а также совершение иных действий, способных вызвать экологическую катастрофу. Данное деяние впервые было включено в отечественное уголовное законодательство в 1996 году, нашло закрепление в главе 34 Уголовного кодекса РФ и относится к преступлениям против мира и безопасности человечества. Включение экоцида в круг подобных преступных деяний означает, что таковые могут осуществляться только в форме умысла, хотя законодатель и не отразил специально данный аспект. Примечательным также является то обстоятельство, что, несмотря на родовое название главы 34, диспозиция рассматриваемой статьи не предусматривает в качестве объекта посягательства жизнь или здоровье человека в результате, например, умышленно спровоцированного воздействия негативных экологических факторов на них. Это оправданно с той точки зрения, что причинение вреда жизни и здоровью человека, как правило, квалифицируется по другим нормам уголовного законодательства. И в этой связи правомерна постановка вопроса об отнесении экоцида к родовой группе «Экологические преступления»


Лицо, признанное в совершении экоцида, согласно статье 358 Уголовного кодекса РФ наказывается лишением свободы на срок от двенадцати до двадцати лет. Исходя из классификации, приведенной в ч. 5 ст. 15 Уголовного кодекса РФ, экоцид относится к категории особо тяжких преступлений. Ответственность за совершение данного вида преступления наступает с 16 лет.

В соответствии со ст. 151 Уголовно-процессуального кодекса РФ расследование преступных деяний, квалифицируемых как экоцид, отнесено к подследственности следователей Следственного комитета Российской Федерации.

Применять ст. 358 Уголовного кодекса РФ, если в принципе не брать во внимание нежелательность совершения подобных деяний кем-либо и где-либо, юридически непросто в силу того, что описание сущности экоцида в диспозиции названной статьи проведено, во-первых, через призму оценочного критерия, каковым является понятие «массовое» (уничтожение растительного и животного мира, отравление атмосферы или водных ресурсов), во-вторых, посредством применения неопределенного термина «совершение иных действий, способных вызвать экологическую катастрофу». То есть во втором случае речь идет, в том числе о так называемом «усеченном составе», когда для применения мер уголовной ответственности достаточно лишь совершения «иных действий», которые с большой степенью вероятности способны вызвать экологическую катастрофу. В этой связи, к сожалению, приходится констатировать, что законодатель не учел того обстоятельства, что экологическую катастрофу можно спровоцировать не только активными действиями, но и бездействием, которое, если следовать букве закона, остается ненаказуемым по статье 358 Уголовного кодекса РФ. Равно как ненаказуемым по данной статье останется и факт наступления экологической катастрофы в результате совершения тех самых «иных действий». Наконец, еще одним проблемным вопросом в квалификации деяния является отсутствие в законодательстве, прежде всего в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» определения понятия «экологическая катастрофа».